Maggioli Editore: Appalti & Contratti

La presente pubblicazione vuole essere una guida per gli operatori economici che si avvicinano al mondo degli appalti e, in particolare, alle gare di lavori pubblici. Partecipare a una gara è sempre complicato per il personale delle imprese poiché la disciplina degli appalti è complessa e non sempre offre un’interpretazione univoca. Il più delle volte poi gli operatori economici non hanno la possibilità di avvalersi di dipendenti specializzati sul tema; nelle aziende più piccole non esiste un vero e proprio ufficio gare e gli impiegati dell’impresa si trovano a coprire più mansioni tra cui quella di partecipare, nei ritagli di tempo, alle gare d’appalto: in queste condizioni l’insuccesso è quasi garantito. L’assenza di preparazione, tra l’altro, può non solo portare a mancare l’aggiudicazione di una gara, ma anche indurre a errori gravi come, ad esempio, rilasciare una falsa dichiarazione o predisporre un’offerta non remunerativa portando in perdita l’impresa. Il presente vademecum, proprio con l’intento di supportare le imprese che operano nel settore degli appalti, attraverso un linguaggio immediato, schemi intuitivi e numerosi esempi, descrive le regole basilari alle quali bisogna attenersi e suggerisce la prassi da seguire nell’operatività quotidiana. Tutte le parti fondamentali che riguardano direttamente o di riflesso la partecipazione alla gara d’appalto vengono trattate indicando sempre i più salienti riferimenti di giurisprudenza, al fine di far comprendere al lettore alle prime armi l’importanza del diritto vivente nella definizione dei principi e delle opzioni possibili per risolvere problematiche quali: coprire i requisiti di gara con aggregazioni e avvalimenti, contestare bandi errati, modificare moduli di gara fuorvianti, proporre un’allettante proposta tecnica, quotare in maniera speditiva il computo lavorazioni e altro.

Il Codice dei Contratti pubblici commentato con la giurisprudenza e la prassi, alla sua terza edizione dopo il successo della precedente, è concepito come importante strumento di agevole consultazione per gli operatori che intendono individuare, per ciascuna disposizione del Codice, la preziosa, ricca ed articolata interpretazione fornita dalla giurisprudenza amministrativa ed europea, così come dall'Anac e dai Ministeri. Per la corretta applicazione delle norme del D.Lgs. 50/2016, caratterizzate da una peculiare vocazione giurisprudenziale, diventa infatti imprescindibile interpretare il complesso impianto normativo del Codice attraverso l'accurato esame del "diritto vivente". Questa nuova edizione è stata aggiornata con specifico esame delle modifiche apportate dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55 di conversione del D.L. 32 del 2019 ("Sblocca-cantieri"), modifiche che si è ritenuto di evidenziare in una Tabella esplicativa all'inizio del volume. Si è così provveduto ad un consistente lavoro di aggiornamento delle sentenze, della dottrina e dei provvedimenti dell'ANAC, focalizzando l'attenzione sulla prima giurisprudenza che si è già espressa sulle ultime modifiche intervenute. Il volume è corredato da un'ampia bibliografia ragionata, che contiene anche una nuova sezione specificamente dedicata alla dottrina a commento del Decreto Sblocca-cantieri, nonché da un utilissimo indice analitico ragionato. Inoltre, il lettore, tramite un codice alfanumerico riservato allegato al volume, potrà accedere gratuitamente per un anno al servizio internet codicedeicontrattipubblici.it (a cura degli stessi autori) e ad Appalti&Contratti Podcast, il nuovo canale di aggiornamento a cura dell'Avv. Alessandro Massari.

Il volume affronta, con taglio pratico-operativo, le problematiche poste dai "micro procedimenti" di cui all'articolo 36 del Codice dei contratti e quindi le fattispecie relative a: affidamento diretto "puro", affidamento diretto "mediato" dalla verifica/confronto di preventivi/offerte tecnico-economiche e procedure negoziate. Oggetto di analisi è l'intero percorso istruttorio/propositivo che il responsabile unico del procedimento deve presidiare nell'attuazione dei procedimenti sotto soglia comunitaria alla luce delle modifiche apportate dalla L. 55/2019 (di conversione, con profonde modifiche, del D.L. 32/2019) e, ovviamente, dalle Linee guida ANAC n. 4, considerate alla luce della revisione intervenuta con la recente deliberazione n. 636 del 10 luglio 2019. L'opera, che segue il fil rouge delle nuove Linee guida ANAC e tiene conto dei D.M. di marzo e agosto del 2019 in tema di contabilità armonizzata, analizza, in particolare: >> le profonde modifiche apportate dalla legge 55/2019 in tema di procedimenti d'acquisto; >> la riscrittura delle cause di esclusione (art. 80 del Codice dei contratti); >> le modifiche in tema di nomina della commissione di gara; >> i recenti approdi in tema di competenza del RUP e di partecipazione ai lavori della commissione di gara; >> le indicazioni giurisprudenziali in tema di rotazione anche negli acquisti sul mercato elettronico; >> le questioni poste dai D.M. sulla programmazione di lavori, forniture e servizi; >> lo svolgimento delle indagini di mercato e le implicazioni della mancata pubblicazione dell'avviso pubblico ove ciò sia necessario; >> la predisposizione e la scelta dall'albo dei fornitori/prestatori; >> le prerogative del RUP anche alla luce delle indicazioni contenute nei bandi-tipo dell'ANAC; >> la predisposizione degli inviti al procedimento contrattuale e le verifiche sul possesso dei requisiti; >> le nuove dinamiche del calcolo della soglia di anomalia come declinate anche nella recente circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 5 luglio 2019. Completano il volume gli schemi di regolamento per le acquisizioni in ambito sotto soglia e per la nomina del presidente e dei componenti della commissione di gara. Stefano Usai Vice segretario, responsabile dei servizi: Staff e direzione; Gestione delle risorse finanziarie e umane. Responsabile per la trasparenza ai sensi del d.lgs. 33/2013 e dell'accesso civico; funzionario sostituto ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990. Formatore in materia di appalti e attività degli Enti locali in genere, autore di articoli e di numerose pubblicazioni in materia.

Il presente volume si propone di offrire un ausilio alla faticosa attività di ricognizione delle varie previsioni cogenti e di "soft law" connesse alla disciplina dell'evidenza pubblica, raccogliendo al proprio interno tutti gli atti di regolazione e attuazione fino ad oggi adottati (tra cui in particolare le linee guida dell'ANAC e i decreti ministeriali), unitamente al testo delle altre disposizioni complementari e transitorie, per consentire al lettore di disporre di tutto il materiale normativo rilevante e sollevarlo dall'incombenza di dover utilizzare strumenti differenti per consultare le disposizioni che a diverso titolo completano la disciplina di riferimento. Lo sviluppo logico del volume, nato per assicurare al professionista e ai funzionari pubblici coinvolti nel procedimento negoziale un agile strumento di lavoro, completo e aggiornato, è articolato nelle seguenti sezioni: Codice dei contratti pubblici con relative note; Linee guida dell'ANAC (dalla n. 1 alla n. 15 del 2019); Decreti ministeriali attuativi (numerati in ordine cronologico); Altri atti attuativi (numerati in ordine cronologico); Disposizioni complementari (numerate in ordine cronologico); Disposizioni transitorie (del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207). Il volume è integrato da oltre 160 codici QR, ovvero codici a barre bidimensionali che permettono in pochi istanti di visualizzare sul proprio tablet o smartphone (gratuitamente e senza alcuna registrazione) la documentazione più significativa richiamata nelle annotazioni a piè di pagina. Il codice si completa con un indice generale della normativa allegata, disposta in ordine cronologico, e con un indice analitico-alfabetico attinente alle medesime disposizioni, idoneo a garantire il rapido orientamento del lettore nella ricerca degli istituti giuridici più significativi dell'evidenza pubblica.

Il volume intende offrire un primo commento delle numerose e dirompenti novità introdotte dalla legge di conversione del decreto “sblocca-cantieri”. Le modifiche al D.L. 32/2019, approvate in fase di conversione, sono di tale numero e rilevanza da aver comportato una sostanziale riscrittura del decreto, creando un comprensibile disorientamento per stazioni appaltanti e operatori economici. Dalla sospensione fino al 31.12.2020 di alcune importanti norme del Codice (Albo nazionale dei commissari, regime dei Comuni non capoluogo, divieto di appalto integrato), al ritorno delle procedure sotto soglia introdotte a suo tempo dalla legge di bilancio 2019 (affidamento diretto infra 150.000 euro per lavori previa valutazione di tre preventivi), dalla modifica al regime del subappalto, all’introduzione di nuovi motivi di esclusione all’art. 80, dalla semplificazione della progettazione per le manutenzioni, all’inversione procedimentale (in nuova configurazione rispetto a quella inizialmente delineata dal decreto-legge), dall’anticipazione del prezzo nei servizi e forniture, all’introduzione di nuove norme nella fase di esecuzione (collegio consultivo tecnico, ampliamento della possibilità di apporre riserve, ecc.). Molte sono anche le norme del Codice, abrogate inizialmente dal decreto, che rivivono nel testo previgente per effetto della mancata conferma in sede di conversione: dagli incentivi per le funzioni tecniche (scompaiono quelli per la progettazione), al tetto massimo di 30 punti per il prezzo nel criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dal divieto per il subappaltatore di partecipare alla gara, al regime delle irregolarità fiscali e contributive (eliminata la possibilità di escludere per violazioni non definitivamente accertate). In sintesi, un quadro decisamente complesso e di non facile ricostruzione per gli operatori.

Negli ultimi decenni il settore pubblico, a tutti i livelli, ha dovuto cimentarsi nell'approvvigionamento di risorse finanziarie secondo modelli più articolati rispetto al passato e strumenti finanziari più eclettici quali le forme di partnership tra la parte pubblica e quella privata. Nel lavoro si affronta a tutto tondo il tema del PPP. Si parte da un'analisi di contesto sulla dinamica degli investimenti nel nostro Paese che evidenzia, da un lato, come la necessità di contenimento della spesa ha determinato negli ultimi 20 anni una continua riduzione degli investimenti pubblici in infrastrutture e servizi e, dall'altro, come la diffusione dei diversi strumenti di PPP e del project financing, considerati una valida alternativa in grado di coniugare gli interessi e le risorse pubbliche e private, può consentire di superare, almeno in parte, gli ostacoli dei vincoli di spesa e del rischio indebitamento. Alla ricognizione dell'evoluzione normativa - dall'introduzione dell'istituto del promotore nell'ambito della legge n. 109 del 1994, la c.d. Merloni, fino ad arrivare alle disposizioni previste nella legge di bilancio per il 2019 - segue una approfondita illustrazione dei più aggiornati dati di mercato del PPP e un inquadramento generale di quelli che sono i principi comunitari e nazionali in tema di trattamento contabile dei PPP. Sotto quest'ultimo profilo la focalizzazione è sul tema dei rischi connessi ai PPP, variabile da cui dipende direttamente la contabilizzazione di tali operazioni. L'obiettivo è di comprendere come le tipologie maggiormente diffuse di PPP possano supportare l'ente locale a far fronte alla crescente domanda di servizi senza gravare sui bilanci pubblici che, nonostante il venir meno del vincolo del pareggio di bilancio, continuano ad essere sottoposti agli ostacoli connessi agli equilibri ed ai limiti all'indebitamento pubblico. Il lavoro si conclude con una parte di taglio pratico dedicata all'individuazione di concrete modalità di applicazione degli istituti che più enfatizzano l'iniziativa privata nella progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento di infrastrutture e servizi pubblici al fine di favorirne il più efficace ed ampio utilizzo. In particolare, si fa riferimento all'istituto del promotore di lavori pubblici e di servizi (disciplinato dall'art. 183, commi 15-19 del Codice dei contratti pubblici) del quale vengono forniti alcuni casi studio significativi che esemplificano procedure e modalità attuative nei vari settori d'intervento. L'intento è di individuare concrete modalità di applicazione del PPP che più enfatizzino l'iniziativa privata nelle varie fasi connesse alla realizzazione di lavori e servizi pubblici, al fine di favorirne un utilizzo più diffuso e qualificato.

Il volume intende approfondire la contabilità armonizzata in relazione all'attività contrattuale pubblica sul presupposto che, nell'attuale assetto, il RUP (come il dirigente/responsabile del servizio) deve possedere non solo competenze squisitamente tecnico-amministrative, ma anche conoscenze di tipo contabile-finanziario. Tutte le fasi dell'appalto sono analizzate con riferimento alle dirette implicazioni contabili: tra queste, la questione della prenotazione di impegno di spesa collegata alla determinazione a contrattare (e alla fattispecie della determinazione a contrattare a contenuto semplificato) e l'impegno di spesa alla luce delle nuove disposizioni in tema di principio della competenza finanziaria potenziata che impone la "scissione" tra il momento del perfezionamento dell'obbligazione giuridica e quello della sua esigibilità che condiziona, evidentemente, l'imputazione. La fase pre-pubblicistica di programmazione di lavori, forniture e servizi viene esaminata con riferimento alle implicazioni relative al documento unico di programmazione (DUP). L'attenzione, quindi, si sposta sul momento civilistico dell'esecuzione del contratto e poi sulla correlazione tra la gestione del contratto e lo svolgimento della contabilità finanziaria. Parallelamente, sono congiuntamente analizzate le implicazioni sul ciclo di gestione della spesa, tenuto conto delle fasi in cui questo si articola a partire dall'impegno e delle variazioni di esigibilità che possono intervenire nel corso della realizzazione, soprattutto, degli interventi in conto capitale. Infine, il volume si sofferma sui compiti del direttore dei lavori e del direttore dell'esecuzione dei contratti di forniture e servizi alla luce del recente decreto ministeriale n. 49/2018 per poi analizzare le fattispecie specifiche delle modifiche del contratto in corso di esecuzione e del pagamento al subappaltatore.

Il Codice dei contratti pubblici commentato con la giurisprudenza e la prassi, alla sua seconda edizione dopo il successo della precedente, è concepito come importante strumento di agevole consultazione per gli operatori che intendono individuare, per ciascuna disposizione del Codice, la preziosa, ricca ed articolata interpretazione fornita dalla giurisprudenza amministrativa ed europea, così come dall’ANAC e dai Ministeri. Per la corretta applicazione delle norme del D.Lgs. 50/2016, caratterizzate da una peculiare vocazione giurisprudenziale, diventa infatti imprescindibile interpretare il complesso impianto normativo del Codice attraverso l’accurato esame del “diritto vivente”. In questa seconda edizione si è provveduto ad un consistente lavoro di aggiornamento delle sentenze, della dottrina e dei provvedimenti dell’ANAC, focalizzando l’attenzione sugli atti e sulle pronunce emanate proprio in applicazione del nuovo Codice e del decreto correttivo D.Lgs. 56/2017. Completano l’opera una pregevole bibliografia, sud- divisa per specifici argomenti, e un utilissimo indice analitico ragionato. Inoltre, il lettore, tramite un codice alfanumerico riservato allegato al volume, potrà accedere gratuitamente per un anno al codicedeicontrattipubblici.it.

Il successo delle precedenti edizioni di questo volume testimonia il crescente interesse verso il Partenariato Pubblico Privato (PPP) e gli strumenti di project finance e rappresenta la premessa per questa nuova edizione. Il lavoro affronta a tutto tondo il tema delle partnership pubblico private a partire dalla ricognizione dell'evoluzione nor- mativa, da ultimo interessata dal Decreto Correttivo al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56) e dalle recenti Linee guida ANAC n. 9 che definiscono le modalità con le quali le amministrazioni aggiudicatrici esercitano il controllo sull'attività dell'operatore economico, verificando in particolare la permanenza in capo allo stesso dei rischi trasferiti. L'illustrazione delle principali analisi sul valore aggiunto della modellistica del PPP è accompagnata dall'esame degli interventi pubblici a livello internazionale volti a promuovere il project financing e degli incentivi in Italia che ne favoriscono l'applicazione: la contabilizzazione delle opere al di fuori del bilancio pubbli- co, le agevolazioni fiscali, gli strumenti finanziari abbinati (fondi immobiliari, project bond), la liberalizzazione delle modalità di corresponsione del contributo pubblico nell'ambito dei contratti di concessione di lavori. La scelta di dedicare uno specifico capitolo al mercato del partenariato pubblico privato di committenza comunale, offre la possibilità di disporre di un'approfondita analisi quantitativa che indaga sul ricorso da parte dei comuni a tali forme partenariali per il finanziamento dello sviluppo del territorio. A tale riguardo, anche la manovra di finanza pubblica del 2018 ha proseguito l'azione di sostegno agli investimenti a livello territoriale avviata negli ultimi anni, potenziandola e proiettandola su un orizzonte temporale più lungo. L'introduzione di tali innovazioni andrà supportata da un ripensamento dei consueti strumenti di investimento, favorendo la diffusione, nella prassi, dei diversi strumenti di Partenariato Pubblico Privato (PPP) e del project financing, considerati una valida alternativa in grado di coniugare gli interessi e le risorse pubbliche e private.

La monografia si concentra sugli aspetti pratico/operativi posti dalle nuove Linee guida n. 4 - approvate con la deliberazione ANAC n. 206/2018 - in tema di acquisizione nell'ambito sotto soglia e, quindi, sulle fattispecie dell'affidamento diretto e delle procedure negoziate semplificate disciplinate nell'art. 36 del nuovo Codice dei contratti. Le tematiche approfondite, con corredo delle indicazioni giurisprudenziali, riguardano le criticità poste dal documento e subito evidenziate dagli operatori: la questione della programmazione delle acquisizioni alla luce del recentissimo D.M. n. 14/2018; l'applicazione pratica del principio di rotazione tra imprese, sia con riferimento al pregresso affidatario sia con riferimento ai soggetti già invitati nei precedenti procedimenti contrattuali; le opzioni di deroga alla rotazione (peraltro già criticate dalla prima giurisprudenza); l'esigenza della motivazione nell'affidamento diretto ed in particolare nella scelta dell'affidatario; lo svolgimento delle indagini di mercato e della predisposizione dell'albo dei fornitori con le fasce, circostanza che consente la deroga della rotazione; i compiti del RUP nell'ambito di queste procedure "semplificate"; la composizione della commissione di gara ed i compiti del collegio alla luce dei nuovi bandi di gara; il momento della verifica dei requisiti e dell'aggiudicazione. A corredo vengono presentati due schemi - adattabili - di regolamento sulla composizione/costituzione della commissione di gara nel periodo transitorio (ante albo dei commissari di gara di cui all'art. 78 del Codice) ed uno schema di regolamento di disciplina delle acquisizioni nell'ambito del sotto soglia comunitario (la cui redazione viene auspicata e suggerita dalla stessa ANAC).

Il codice dei contratti pubblici tascabile si conferma strumento di grande utilità per gli operatori che desiderano avere sempre a portata di mano il testo del D.Lgs. 50/2016, aggiornato con le oltre 300 modifiche non solo formali, ma di ampia portata e sostanza, introdotte dal Decreto Correttivo, finalizzate a migliorare l'omogeneità, la chiarezza e l'adeguatezza del suddetto decreto.