Il Mulino: Quaderni di Astrid

A sessant'anni dalla Costituente, la riflessione sulla costituzione economica e sulla sua evoluzione nel tempo è più che mai aperta e viva. Un gruppo di studio di Astrid ha a lungo riflettuto sui principali problemi della "costituzione economica", ed è ora in grado - in questo volume frutto di un confronto interdisciplinare approfondito - di offrire alcune chiavi di lettura equilibrate, egualmente lontane dalle interpretazioni esasperate di chi considera la nostra Carta una costituzione di stampo sovietico, come pure di chi continua a liquidare i trattati europei come veicolo di un liberismo indifferente alla tutela dei diritti sociali. Vengono in luce così gli accostamenti e le connessioni crescenti fra ordinamento nazionale ed europeo, tanto sul tema del rapporto fra pubblici poteri e mercati quanto su quelli del lavoro e delle politiche di protezione sociale. Attraverso una ricerca degli intrecci fra i due ordinamenti che investe giurisprudenza, legislazione e proposte di riforma, il volume mette a fuoco gli assetti della nostra costituzione economica, su alcuni punti critici di attualità: la funzione della proprietà privata e dell'impresa; il ruolo dell'impresa pubblica; il sistema finanziario; la tutela e la valorizzazione del lavoro; lo statuto delle professioni; la disciplina degli aiuti di Stato; il modello sociale e il rapporto con il mercato unico europeo.

La crisi economica e finanziaria ha riportato al centro dell'attenzione la questione della regolazione dei mercati: è ormai chiaro che se si vogliono integrare le economie dei vari Stati, è necessario che le regole essenziali dei mercati siano date da autorità indipendenti dall'influenza della politica e dei governi, che potrebbe supportare scelte neoprotezionistiche o particolaristiche. Ciò vale soprattutto per la concorrenza, le telecomunicazioni, l'energia, le banche: tutte materie per le quali l'Unione europea sostiene con forza la regolazione indipendente. Il libro spiega il valore dell'indipendenza, sul piano nazionale e sopranazionale, analizza i poteri dei regolatori indipendenti e i controlli che li riguardano. Ma esamina anche limiti e disfunzioni di alcune autorità indipendenti, emersi soprattutto nel corso della crisi attuale. Su questa base propone rimedi che consentano di rendere più efficace l'azione di tali autorità, non solo per rispondere alla crisi, ma per assicurare anche in futuro un'equilibrata governance della globalizzazione.

La questione del clima e dell'ambiente e la questione dell'energia - tra loro inestricabilmente connesse - sono oggi al centro del dibattito politico mondiale. La rapida crescita e l'industrializzazione delle "tigri asiatiche", dell'America Latina, e di altre economie emergenti, unita agli elevati consumi energetici dei paesi a economia matura, pone problemi di difficile soluzione tanto sul versante dell'approvvigionamento energetico, quanto sul versante del riscaldamento globale e dunque della sostenibilità ambientale. In discussione sono le politiche che gli Stati dovrebbero adottare per far fronte alle esigenze di differenziazione delle fonti e di sicurezza dell'approvvigionamento. Ma anche della compatibilità ambientale delle scelte energetiche. Un forte impulso allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili costituisce uno dei principali pilastri di queste politiche. Ma i risultati ottenuti dai Paesi più avanzati, pur non irrilevanti, appaiono ancora inadeguati rispetto alla dimensione e alla drammatica urgenza dei problemi. L'Italia non è, per ora, tra i paesi che hanno dimostrato di sapere raccogliere e vincere la sfida dell'energia pulita. Il tema è difficile e controverso; l'attualità economica e politica offre pochi spunti di approfondimento, limitandosi spesso alla denuncia del problema e a sottolineare la difficoltà di soluzioni praticabili e realistiche. Prefazione di Pippo Ranci.

Tutti i maggiori analisti concordano sulla necessità di iniettare forti dosi di competizione nel sistema economico italiano per sconfiggere il rischio del declino, recuperare competitività e riprendere la strada della crescita. Ma l'ultimo quinquennio è stato caratterizzato dallo stallo dei processi di liberalizzazione e dal consolidarsi di posizioni dominanti che penalizzano i consumatori e frenano la capacità di sviluppo dell'economia italiana. Uno dei settori nel quale lo stallo è stato più evidente è quello dei servizi di pubblica utilità.

Il più conosciuto, il più sentito, il più complesso problema della giustizia italiana è quello dei tempi, della durata eccessiva dei processi civili e penali. Processi troppo lunghi ledono i diritti fondamentali delle persone e delle collettività. Equivalgono a denegata giustizia. Per ridurre i tempi dei processi non c'è una ricetta miracolosa. Ma ci sono molte innovazioni, apparentemente modeste, che possono avere, nel loro insieme, un impatto assai rilevante. Sull'argomento ha lavorato per mesi un gruppo di Astrid, composto da magistrati, avvocati, professori universitari, conosciuti per la loro esperienza, rigore e competenza. Dalle loro discussioni è uscito un progetto per una significativa riduzione dei tempi della giustizia.

L'eliminazione delle frontiere nell'Unione europea agevola l'esercizio del diritto dei cittadini di circolare e soggiornare nel territorio di tutti gli stati membri. Ma pone anche problemi difficili: può favorire la criminalità, libera di spostare più facilmente i suoi traffici; e può aggravare le conseguenze negative di politiche nazionali divergenti in materia di immigrazione e diritto di asilo. La costruzione di uno Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia mira a risolvere questi problemi. È un'impresa ardua e complessa, di grande importanza per tutti gli europei.

Metà Costituzione e metà trattato internazionale, la nuova Carta fondamentale dell'Unione europea è alla fine del suo travagliato processo di formazione: decideranno ora i Parlamenti nazionali, o, con referendum, i cittadini dei 25 Stati membri. Che cosa cambierà nelle istituzioni dell'Unione, che cosa cambierà nella vita dei cittadini europei? Romano Prodi, Giuliano Amato, e il gruppo degli esperti di Astrid che per due anni ha contribuito al lavoro della Convenzione europea con un continuo flusso di analisi, proposte e progetti, offrono qui una prima risposta. Il testo della Costituzione è accompagnato da un commento analitico, sintetico ma completo, inteso a dare al lettore anche non specializzato una conoscenza precisa della nuova Carta.

Il trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, rappresenta, di fatto, la nuova Costituzione dell'Europa. Consentirà anche di affrontare con successo i problemi della crescita economica e sociale, dell'emergenza climatica, delle grandi migrazioni e delle società multietniche, del governo della globalizzazione, della competitività dell'Europa, della prevenzione delle crisi finanziarie, della difesa e del rinnovamento del modello sociale europeo? I giudizi degli esperti non coincidono. Nelle cento pagine finali del libro, dopo il commentario vero e proprio, Astrid ha raccolto le valutazioni di alcuni dei più autorevoli tra loro. Del nuovo trattato emergono così, nitidamente, le luci e le ombre. Più un punto di partenza che un punto di arrivo, il Trattato non conclude l'evoluzione delle istituzioni europee, né la vicenda della costruzione dell'unità politica dell'Europa. Non preclude ulteriori avanzamenti. Ma come è certo che solo l'Europa può misurarsi con i problemi del Duemila, così è certo che il trattato rappresenta oggi un punto fermo: con esso avranno a che fare, per molti anni, i cittadini, le imprese, le istituzioni europee e nazionali. Occorre dunque conoscerlo e comprenderlo. Quale nuova architettura istituzionale prevede per l'Unione? Come ne accrescerà la legittimità democratica e la trasparenza? Che effetti produrrà l'attribuzione di forza giuridica alla Carta dei diritti? Quali sviluppi avrà lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia?

Come salvaguardare gli alti livelli di protezione sociale raggiunti nel secolo scorso e insieme far fronte alle nuove disuguaglianze e alle nuove povertà? E come conciliare questi sistemi di elevata protezione sociale con le esigenze di contenimento della spesa pubblica e di competitività del paese nell'era della competizione globale? Dieci anni fa, il rapporto della Commissione Onofri aveva dato importanti risposte, suggerendo riforme e scelte innovative, solo in parte tradottesi in provvedimenti concreti. A dieci anni di distanza, che cosa resta di quelle analisi e di quelle proposte? Quali aggiornamenti e quali integrazioni sono imposte da una realtà in rapida evoluzione, per effetto di cambiamenti epocali allora appena avviati, ma oggi rivelatisi in tutta la loro travolgente portata, a partire dai grandi fenomeni migratori e dai problemi di coesione sociale delle società multietniche e multiculturali? Quesiti di grande portata e di grande complessità. In questo volume è raccolta la rivisitazione critica delle inadeguatezze del nostro Stato sociale svolta in comparazione con i modelli di welfare adottati nei principali paesi europei e nella consapevolezza del disagio e delle disuguaglianze tuttora presenti, nel persistere (e talora, perfino, nel crescere) di vistose iniquità e inefficienze della spesa sociale. Ne emerge un quadro illuminante delle politiche sociali dell'ultimo decennio e dei nodi irrisolti per l'incompiuto e diseguale benessere sociale dell'Italia.

Il Trattato di Lisbona sarà, di fatto, la nuova Costituzione dell'Europa, anche se non si chiamerà più così: sarà lo strumento per governare un'Unione allargata a 27 Stati (o a 26, se alla fine L'Irlanda resterà fuori). Consentirà anche di affrontare con successo i problemi della crescita economica e sociale, del governo della globalizzazione, dell'emergenza climatica, delle grandi migrazioni e delle società multietniche? I giudizi degli esperti non coincidono. Nelle pagine finali di questo libro Astrid ha raccolto le valutazioni di alcuni dei più autorevoli tra loro, da Amato a Frattini, da Schauble a Ziller, da Manzella a Micossi, da Tosato a Dastoli. Del nuovo Trattato emergono così, nitidamente, le luci e le ombre. Più un punto di partenza che un punto di arrivo, il Trattato è comunque un passo avanti importante. Deve essere compreso nelle sue implicazioni e potenziali sviluppi. Quale nuova architettura avrà l'Unione europea? Aumenterà la legittimazione democratica e la trasparenza delle sue istituzioni? Che effetti produrrà l'attribuzione di efficacia giuridica alla Carta dei diritti? Quali sviluppi avrà lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia? A queste e molte altre domande risponde il volume, scritto con rigore scientifico ma in forma agile dal gruppo di accademici ed esperti che, nell'ambito di Astrid, da tempo riflette sui problemi della riforma delle istituzioni europee.

L'Italia non potrà vincere le sfide del XXI secolo senza amministrazioni pubbliche efficienti e altamente professionalizzate. La riforma dell'amministrazione, avviata negli anni Novanta rappresenta una esigenza non eludibile. Tra gli snodi della riforma, cruciale è quello della dirigenza: la modernizzazione della pubblica amministrazione è destinata a restare una nobile aspirazione senza una dirigenza moderna e innovativa, competente e performante, dotata di elevate competenze manageriali e tecniche e di un forte senso dello Stato. Solo una dirigenza responsabile e autonoma, selezionata sulla base delle competenze e delle attitudini manageriali, disposta ad accettare la sfida della valutazione e della qualità, premiata o punita sulla base dei risultati conseguiti, può realizzare la rivoluzione culturale e organizzativa necessaria per sradicare il vecchio apparato burocratico e costruire un'amministrazione moderna. Ma si deve sciogliere il nodo del suo rapporto con la politica, della distinzione tra compiti e responsabilità dei manager pubblici e poteri e responsabilità dei governanti, legittimati dal mandato popolare. Non lo fa lo spoils system, che privilegia la fedeltà politica rispetto alla competenza e alle performance. La riforma degli anni Novanta aveva intuito il problema, ma non lo aveva risolto in modo appagante. Astrid ha riunito alcuni studiosi italiani per riprendere quella intuizione e offrire soluzioni convincenti.