Il Mulino: Quaderni di Astrid

La Costituzione dell'Italia repubblicana offre, a livello europeo, una delle più complete protezioni della libertà religiosa, ma l'attuazione legislativa del progetto costituzionale è parziale. L'Italia è conosciuta per il suo modello concordatario, esteso dalla Costituzione anche alle confessioni diverse dalla cattolica, ma non tutti sanno che, per le comunità religiose prive di accordi con lo Stato, l'unica legislazione fruibile risale al 1929. Una normativa così datata e così fuori asse rispetto ai principi costituzionali, per quanto corretta nel tempo dalla Consulta, si è rivelata sempre più inadeguata a soddisfare le crescenti e nuove istanze, sia individuali che collettive, di libertà religiosa. I vari tentativi di approdare a una nuova legge generale sulla libertà religiosa non hanno avuto, a oggi, esito positivo. Restano così in larga misura inevase molte delle domande di libertà che emergono da un contesto religioso e culturale sempre più caratterizzato, anche in Italia, in senso pluralistico. A tali domande prova a rispondere la «Proposta» di legge pubblicata in questo volume, elaborata da Sara Domianello, Alessandro Ferrari, Pierangela Floris e Roberto Mazzola, con il coordinamento di Roberto Zaccaria. La «Proposta» prende in carico più istanze di libertà, individuali e comunitarie, investe diverse tematiche (tra le quali l'assistenza spirituale, l'associazionismo religioso, l'uguale libertà di tutte le confessioni) e scaturisce da un ampio confronto del Gruppo di lavoro con comunità religiose, associazioni non confessionali, giuristi, politici e rappresentanti istituzionali.

Dopo lo slancio riformista che ha caratterizzato la fine degli anni Novanta e i primi anni del Duemila, l'attuazione del principio autonomistico, in applicazione del principio di sussidiarietà, sembra essere entrato in una nuova stagione in cui la «Repubblica delle autonomie» si trova alle prese con un contesto sociale, politico ed economico in cui si fanno sempre più pervasive prassi di disintermediazione. Tutto questo ha reso urgente un'analisi approfondita intorno allo «stato di salute» dei corpi intermedi e alle sue ricadute sulla qualità della democrazia. Il rischio che la disintermediazione reca con sé è infatti quello di una torsione plebiscitaria della democrazia stessa e di un significativo allontanamento dal modello liberale, pluralista, personalista e comunitario che la Costituzione ha tracciato. Una simile democrazia sarebbe insostenibilmente fragile: non trovando nel tessuto sociale una trama ordinativa su cui poggiare e da cui essere contenuta, essa rischierebbe di implodere o, viceversa, di farsi totalitaria. Come nella cupa predizione di Alexis de Tocqueville, prenderebbe forma una costituzione «repubblicana nella testa e ultramonarchica in tutte le altre parti», simile a un «mostro effimero».

Le grandi trasformazioni di questi anni (la rivoluzione tecnologica, la globalizzazione dell'economia e dei mercati, il mutamento climatico con la decarbonizzazione e lo sviluppo delle rinnovabili) aprono la strada a straordinarie opportunità di crescita, innovazione, occupazione. Ma distruggono molti posti di lavoro e producono nuove emarginazioni, nuove disuguaglianze e nuove povertà. Accanto ai winners, in grado di avvalersi delle nuove opportunità, vi sono milioni di losers, senza lavoro o con lavori precari. La crisi finanziaria e la recessione hanno nel contempo ridotto le risorse disponibili per finanziare le politiche del welfare e del lavoro, e reso palese l'inadeguatezza degli schemi tradizionali di welfare. Solo alcuni Paesi hanno da tempo avviato politiche efficaci di contrasto alla povertà, ripensando gli strumenti del welfare e le politiche attive del lavoro e della formazione, e dotandoli di risorse adeguate mediante una coraggiosa revisione delle politiche fiscali. Altri, tra i quali l'Italia, sono partiti in ritardo o sono ancora alla ricerca di risposte efficaci. Da qui parte questa ricerca. Essa analizza innanzitutto il quadro di riferimento europeo, che ancora non riesce a strutturarsi in una politica sociale comune, ma dove una svolta potrebbe essere imminente con la possibile adozione della proposta italiana di uno strumento europeo di assicurazione contro le disoccupazioni cicliche. Effettua poi una ricognizione delle politiche che hanno storicamente caratterizzato i Paesi più avanzati. Analizza le politiche pubbliche di contrasto alla povertà e alla disoccupazione adottate da Germania, Francia, Spagna, Regno Unito, Paesi scandinavi e Canada, e i relativi strumenti. Esamina e valuta, infine, le politiche adottate in Italia, gli strumenti nuovi di recente sperimentati o di cui oggi si discute, dal reddito di inclusione al reddito di cittadinanza, e i problemi che debbono essere affrontati e risolti per assicurarne sostenibilità e efficacia. Prefazione di Franco Bassanini e Valdo Spini.

Se è vero che la scuola deve innanzitutto dare gli strumenti necessari per comprendere e interpretare la realtà, in un mondo attraversato da grandi cambiamenti, allora deve essere capace di radicali innovazioni: la didattica e l'organizzazione scolastica dell'era della globalizzazione, di internet e della quarta rivoluzione industriale non possono essere uguali o quasi uguali a quelle delle epoche precedenti. Continueranno ad esistere opinioni contrarie a una radicale riforma della didattica fondata sulle straordinarie opportunità offerte dalle tecnologie digitali. Ma il contrasto non è fra chi vuole disseminare oggetti tecnologici in ogni aula e su ogni banco e chi difende all'ultimo sangue il gesso e l'ardesia a supporto della trasmissione del sapere così come la tradizione ce l'ha consegnato. Se vuole continuare a essere lo strumento per formare persone in grado di apprendere in modo critico e di esercitare un controllo attivo sulla propria vita, la didattica nell'era digitale deve porre lo studente al centro del processo di apprendimento; deve rendere finalmente possibili su larga scala metodologie di tipo esperienziale; deve insegnare a usare criticamente gli straordinari strumenti di conoscenza che la rete rende disponibili. La tecnologia non cambierà la scuola. Ma oggi senza (o contro) la tecnologia la scuola non saprà educare i giovani a capire e guidare il cambiamento. Introduzione di Franco Bassanini e Vittorio Campione.

La crisi economica, la perdita di rappresentanza dei corpi intermedi, la ritualità e l'inefficacia della concertazione pongono l'esigenza non solo di affrontare le questioni legate alla rappresentatività sindacale e alla riforma della struttura contrattuale, ma anche di riprendere la riflessione sulla partecipazione dei lavoratori e il tema di una diversa democrazia industriale. Partecipazione e codeterminazione sono le parole chiave: non sono solo modi nuovi di affrontare le trasformazioni economiche, i cambiamenti tecnologici, il mutamento dell'organizzazione del lavoro, i necessari miglioramenti del prodotto per concorrere nel mercato globale. Ma anche il modo di interpretare i cambiamenti dei rapporti di forza tra capitale e lavoro, e la generale svalorizzazione del lavoro avvenuta in questi anni. Dalla discussione collettiva di un gruppo di studio di Astrid sono nati i saggi raccolti in questo volume, che mettono a fuoco i caratteri e gli strumenti che può assumere una declinazione italiana della partecipazione, a partire dalle esperienze concrete sui luoghi di lavoro e dalla ricerca di affinità con impianti regolativi stranieri, in particolare Germania e Francia. L'analisi non nasconde le contraddizioni di questa stagione e le criticità del contesto socio-politico italiano, ma valorizza le potenzialità dei diversi percorsi e delle diverse forme partecipative già esistenti in Italia.

Le relazioni industriali sono sottoposte oggi a nuove tensioni e pressioni. Vengono dalle esigenze della competizione economica globale e, da ultimo, da una crisi di cui ancora non si vede la fine. Il modello tradizionale di relazioni industriali ha, nella seconda metà del Novecento, assolto un ruolo importante nell'assicurare tutele significative ai lavoratori e stabilità alle imprese, grazie alla contrattazione collettiva e alla concertazione. Ma potenti e prepotenti sono oggi i tentativi di destrutturarlo verso modelli fortemente deregolati. La riflessione collegiale degli esperti del gruppo di Astrid ha scandagliato tutte le criticità del modello tradizionale di fronte ai nuovi scenari dominati dalla crisi e dalla globalizzazione. Ma ha infine scelto una strada diversa dalla destrutturazione: disegnare proposte innovative di riforma fondate su un coraggioso ripensamento delle relazioni tra le parti sociali e su un loro rinnovato ruolo di regolatori delle traiettorie dello sviluppo. Il rapporto di Astrid mostra che esistono spazi efficaci per spostare i confini delle relazioni industriali verso l'arena sovranazionale, e nello stesso tempo per potenziare le attività contrattuali e di rappresentanza più vicine ai luoghi di lavoro e alla dimensione locale. La posta in gioco è quella di un patto rinnovato tra i grandi interessi e le organizzazioni che li incarnano in direzione di un crescita economica più sostenuta e socialmente più equilibrata.

Sulla riforma regionale è in corso un dibattito acceso. Da molte parti si chiede un ripensamento radicale. Una riflessione seria non può che partire, tuttavia, da un'analisi approfondita della realtà, dell'esperienza regionale e dei suoi risultati. Anzi delle esperienze regionali, dal momento che alle autonomie regionali si chiedeva, innanzitutto, di identificare assetti, prestazioni e servizi adeguati alle diverse realtà territoriali e dunque opportunamente differenziati. Nel sistema costituzionale italiano, differenziazioni di fondo negli assetti emergono con nettezza sin dalle origini, a partire dalla distinzione tra Regioni a statuto speciale e Regioni a statuto ordinario; accentuandosi poi con l'apertura, nel 1999, ad un'autonomia che consente di declinare variamente la stessa forma di governo, la struttura degli organi, i sistemi elettorali. La ricerca svolta da Astrid induce a riflessioni di fondo sugli assetti dei governi e delle amministrazioni regionali, sui sistemi politici che si sono affermati nelle varie realtà, sui caratteri degli apparati amministrativi e sul loro rendimento in termini di rappresentatività democratica, qualità dei servizi ai cittadini, trasparenza delle gestioni. Così come sulle ragioni e sull'attualità della maggiore differenziazione introdotta nel sistema dalla stessa Assemblea Costituente, quella tra Regioni di diritto comune e Regioni ad autonomia speciale.

Il Trattato di Lisbona introduce importanti novità per la pubblica amministrazione in Europa: in particolare, la nuova competenza dell'Unione per il sostegno, coordinamento o completamento dell'azione degli Stati membri nel settore della cooperazione amministrativa (finalizzata a garantire una attuazione effettiva del diritto dell'Unione, migliorando l'efficacia delle amministrazioni degli Stati membri); nonché le nuove regole che presiedono all'amministrazione diretta dell'Unione. Nell'esercizio della nuova competenza in tema di cooperazione amministrativa, l'Unione non può sostituirsi agli Stati membri; ma, oltre a sostenerne l'azione, può coordinare e "completare" le loro iniziative: sin dove? Domanda non da poco: la verifica sull'"effettività" dell'attuazione da parte degli Stati membri darà all'Unione le stesse opportunità di "intrusione" che si stanno manifestando nel campo del diritto processuale? La "costituzionalizzazione" dell'amministrazione dell'Unione comporta il definitivo superamento del modello di esecuzione indiretta del diritto dell'Unione e favorisce l'ulteriore sviluppo dell'amministrazione congiunta con gli Stati? I principi che presiedono all'azione amministrativa dell'Unione sono i medesimi "imposti" agli Stati membri o, in parte, diversi? A fronte di questo scenario europeo, come si pone il nostro ordinamento? Interrogativi, tutti, ai quali il volume intende offrire risposta, e proposte per una realtà ancora largamente in divenire.

Nell'opinione diffusa, la riforma regionale è fallita. Ma questa opinione, ancorché non priva di elementi d'appoggio, raramente è basata su un'analisi dei fatti; più spesso è il precipitato dei luoghi comuni che popolano gli editoriali e i commenti dei mezzi di informazione. Occorre invece muovere proprio da un'analisi approfondita dei caratteri e dei risultati dell'esperienza regionale, come si fa in questa ricerca. Essa ha consentito, innanzitutto, di sfatare due tra i più radicati e diffusi luoghi comuni (pur, singolarmente, opposti fra loro): da una parte, l'idea che l'autonomia regionale abbia fallito nel suo obiettivo fondamentale, cioè superare gli inconvenienti dell'uniformismo adattando regole e politiche pubbliche alle diverse identità, caratteristiche ed esigenze delle comunità territoriali; dall'altra, la convinzione che l'autonomia regionale abbia dato luogo a una giungla inestricabile, a una babele di politiche pubbliche e normative differenziate, che complicano e appesantiscono l'attività delle imprese e la vita delle famiglie, e minacciano l'uguaglianza tra i cittadini nell'esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione.

La crisi economico-finanziaria lascia all'Italia, come a molti altri paesi dell'Unione europea, una pesante eredità in termini di risanamento delle finanze pubbliche. Si apre un ciclo dominato da una rinnovata situazione di stress fiscale, che obbligherà a ulteriori sforzi di riduzione e razionalizzazione della spesa delle pubbliche amministrazioni. La spesa per acquisti di beni e servizi, insieme alle spese per il personale, è chiamata a dare il suo contributo. Nel frattempo il nostro paese sta per avviare l'attuazione di un'importante riforma, il federalismo fiscale, che imporrà importanti cambiamenti di cultura istituzionale, di processi amministrativi e gestionali, di modelli organizzativi. L'attività di procurement, il sistema pubblico degli acquisti di beni e servizi, ne è coinvolto non marginalmente: non più un'unica centrale degli acquisti, ma un moderno sistema articolato e coordinato tra i diversi livelli di governo, caratterizzato dalla presenza di una pluralità di soggetti decentrati, la cui unitarietà è garantita da un assetto reticolare. Il gruppo di esperti e studiosi riunito da Astrid ha lungamente discusso e analizzato, anche in chiave comparata, i punti di forza e le criticità dell'attuale assetto del procurement nazionale, i rapporti con le autorità preposte alla tutela della concorrenza e alla vigilanza sugli appalti pubblici, e le principali tendenze della spesa per acquisti di beni e servizi degli ultimi anni.

La crisi finanziaria pone all'Italia (e a tutta l'Europa) problemi straordinariamente difficili: la riduzione del debito pubblico, la sfida competitiva delle economie emergenti, le risposte a cambiamenti geopolitici, tecnologici, climatici e demografici di inedite dimensioni. Come farlo, senza compromettere il modello europeo di welfare, la qualità dei servizi collettivi, i diritti fondamentali dei cittadini, innanzitutto il diritto alla salute? C'è un'unica strada, quella di riforme radicali e innovazioni coraggiose che consentano di migliorare la qualità dei servizi senza aumentarne il costo. Astrid ha riunito per ciò un gruppo di studiosi ed esperti delle politiche sanitarie. Questo libro raccoglie le loro riflessioni e le loro proposte. Con le riforme e le innovazioni qui descritte si può, senza compromettere la tutela del diritto alla salute, invertire la dinamica e ricondurre la spesa sanitaria entro un quadro di compatibilità macroeconomiche sostenibili. In Italia, le politiche sanitarie sono anche un banco di prova per la prossima attuazione della riforma costituzionale, dato il loro peso nella vita politica e gestionale delle Regioni: nella sanità si decide, in gran parte, se il federalismo sarà davvero un "win-win game", con miglioramenti nella qualità dei servizi e maggiore efficienza nella loro organizzazione, oppure se l'attuazione della riforma avvantaggerà alcuni contesti territoriali a scapito di altri.

La questione della semplificazione legislativa e burocratica è da tempo all'attenzione dei governi. Troppe leggi, non di rado contraddittorie e confuse, asfissianti controlli, defatiganti procedure amministrative, una burocrazia invadente e arrogante appesantiscono i costi delle imprese e complicano la vita dei cittadini. Ma non solo. Alimentano la corruzione. Determinano ingiustizie. Ingessano le attività economiche. Appesantiscono l'azione delle amministrazioni pubbliche. Ma buone regole servono. Servono efficaci controlli sul rispetto delle regole. Servono amministrazioni e servizi pubblici efficienti. Occorre dunque trovare il giusto punto di equilibrio fra le opposte spinte alla deregolazione e alla iper-regolamentazione, fra la libertà economica e l'esigenza di disciplinare la concorrenza e di tutelare i diritti di tutti. Come risolvere il problema? Che cosa si è fatto finora, a livello nazionale, regionale e locale? In questo primo Rapporto sulla semplificazione legislativa e burocratica, alcuni tra i migliori esperti italiani tracciano un quadro completo e aggiornato delle misure adottate nel nostro paese per semplificare il quadro normativo e ridurre gli oneri burocratici che gravano sui cittadini e sulle imprese. Sulla base delle migliori esperienze straniere, indicano anche gli strumenti migliori per proseguire nel disboscamento delle regole inutili e impedire che la giungla legislativa e burocratica torni a ricrescere.