CEDAM: Il diritto tributario

Il volume raccoglie in rielaborate forme scritte le relazioni e tutti gli altri contributi dei partecipanti al convegno “La riforma della giustizia tributaria” organizzato dall’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano e dalla Fondazione Antonio e Victor Uckmar, che si sarebbe dovuto tenere in presenza nei locali dell’Università milanese, ma che si è dovuto rinviare a seguito della pandemia da Covid-19 e si è potuto soltanto svolgere via webinar nell’intera giornata del 6 novembre 2020. Come da registrazione audiovisiva messa a disposizione di ciascun lettore, secondo le indicazioni fornite in terza di copertina. Tutto il materiale è stato sistematicamente riorganizzato in sei parti, così da fornire, dopo una feconda stagione di progettualità parlamentari non approdate in esiti approvativi, un panorama completo degli attuali problemi che interessano la giustizia tributaria, che sembra essere finalmente divenuta parte di un concreto programma governativo di generale riforma della giustizia in Italia. L’opera potrà quindi costituire una non trascurabile fonte di approvvigionamento informativo e d’idee che vengono messe a disposizione degli operatori istituzionali e di ogni altro interessato lettore, in vista di un prossimo traguardo di adeguata legislazione riformatrice.

La conciliazione processuale tributaria è un istituto d’introduzione relativamente recente che, tuttavia, affonda le proprie radici in un risalente e tortuoso percorso evolutivo che ha segnato la crescente introduzione nella materia fiscale di figure deflative del contezioso. Dall’istituto storico del concordato, passando per il rinnovato accertamento con adesione, per giungere alla conciliazione e al reclamo-mediazione, il legislatore ha progressivamente superato una concezione autoritativa d’applicazione del tributo, basata su una rigida affermazione dell’indisponibilità di questo, per accogliere forme partecipate di attuazione dell’imposizione e di risoluzione del contrasto fiscale. Un tale progresso, non ancora stabilizzato, tuttavia, non impedisce alla conciliazione tributaria di subire ancor’oggi il condizionamento di ricostruzioni dicotomiche, apparentemente inconciliabili, del fenomeno impositivo, che riconducono l’oggetto del contrasto a situazioni giuridiche soggettive d’obbligazione o, al contrario, di potere impositivo. L’adesione ai poli di tale dicotomia (o il tentativo di superamento di essa) ha determinato inevitabili conseguenze sulla struttura e sulla natura dell’istituto (bilaterale o unilaterale, negoziale o d’accertamento), condizionando altresì le modalità dell’eventuale accordo e gli effetti sostanziali (novativi o modificativi) di esso. A tali complessità ricostruttive, che hanno inciso a fasi alterne anche sull’armonizzazione della disciplina della conciliazione con quella degli altri istituti deflativi, si aggiungono quelle che condizionano l’efficacia della figura. In particolare, quelle legate alle modalità di perfezionamento dell’accordo, oltre che al ruolo del giudice nella fase di mediazione. Quest’ultimo ha subito una costante svalutazione, non solo nell’ordinamento nazionale tributario, a favore di, solo parzialmente efficaci, momenti e strumenti stragiudiziali di autocomposizione del contrasto tra le parti. Nella prospettiva di un superamento di tali profili di criticità, il percorso evolutivo dell’istituto è oggi ripreso con la recente presentazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (P.N.R.R.), che ha determinato l’istituzione di una Commissione di studio prodromica alla predisposizione di un testo di legge di delega di riforma del processo tributario, finalizzato, nell’auspicio, anche alla maggior efficacia deflativa dell’istituto conciliativo e alla valorizzazione dei suoi principali elementi di potenzialità che si sono voluti rappresentare con quest’opera.

Gli aiuti di Stato a carattere tributario rientrano nella più ampia disciplina europea degli aiuti di Stato alle imprese di cui all’art. 107 TFUE, dei quali costituiscono una declinazione morfologica. Tale disposizione produce ricadute significative sulla potestà impositiva degli Stati membri quanto all’introduzione di misure tributarie di favore. Difatti, grazie ai principi fissati dalla Corte di giustizia UE e dalla normazione regolamentare del Consiglio e della Commissione, il legislatore nazionale può prefigurarsi e adottare disposizioni ritenute adeguate e proporzionate a priori, con positivi effettivi sulla certezza del diritto e consentendo alla Commissione di concentrarsi sulle fattispecie di maggiore impatto. L’ordinamento italiano si è misurato e sta tuttora confrontandosi con gli esiti dei procedimenti di valutazione di disposizioni fiscali di notevole interesse, che hanno consentito di osservare l’operatività del divieto di aiuti di Stato in specifici ambiti della legislazione tributaria interna. Oltre alle norme relative alle società ex municipalizzate, alle fondazioni bancarie e alle cooperative, vengono in rilievo le disposizioni riguardanti gli enti religiosi, che suscitano interesse per i loro presupposti convenzionali (Patti Lateranensi) e costituzionali, per l’impatto della recente riforma del terzo settore e per le prospettive di recupero dell’esenzione Ici dichiarata incompatibile. Proprio il recupero di aiuti fiscali rappresenta un segmento di notevole rilievo perché richiede una collocazione sistematica nell’area dell’imposizione o dell’indebito di diritto comune, collocazione che, come emerso dalle riflessioni dottrinali, non può darsi per scontata. Le implicazioni circa la natura tributaria o meno dell’aiuto di Stato oggetto del recupero sono significative ed attengono al soggetto chiamato ad effettuarlo, agli atti da formalizzare e all’individuazione della giurisdizione cui affidare le relative controversie. Con la l. n. 234/2012, il legislatore italiano ha unificato tutte le procedure di recupero e le ha affidate all’agente della riscossione, attribuendo il controllo sugli atti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tale scelta, pur coerente con l’irrilevanza della forma dell’aiuto nel contesto dell’art. 107 TFUE, suscita talune perplessità, in relazione all’oggetto del recupero di matrice fiscale, le cui controversie sono state in tal modo sottratte al giudice tributario.

Il diritto doganale e quello delle accise sono normalmente visti con poco interesse dagli studiosi del diritto tributario nazionale, perché hanno schemi e istituti lontani da quelli tipici del nostro ordinamento tributario, perché si sono per lo più formati su un diverso sostrato culturale e normativo, di matrice comunitaria, e là si esplicano compiutamente, ed anche perché vi è la diffusa convinzione che siano materie poco giuridiche, connotate da tecnicalità operative prive di dignità scientifica. Si intende, dunque, nel presente lavoro seguire una prospettiva di studio del diritto doganale e delle accise che abbia riguardo al diritto uniforme comunitario anche secondo gli istituti e i principi del diritto nazionale; pare ne emergano spunti e prospettive di rilievo, sia per la valorizzazione e approfondimento del diritto doganale sia per una innovativa riflessione su istituti e schemi del diritto tributario nazionale.

Il volume raccoglie nelle sue due prime parti le relazioni e gli interventi svolti da illustri studiosi del processo tributario, civile e amministrativo (in ordine di esposizione: A. Comelli - L. Del Federico - A. Giovannini - M. Versiglioni - A. Turchi - A. Pace - C. Consolo - F. Pistolesi - F. Randazzo - A. Carinci - M. Basilavecchia - A. Chizzini - M. Marinelli - A. Travi - A. Benazzi) nel Convegno in due tempi ravvicinati svoltosi all'Università di Teramo e all'Università di Parma, a cura dei titolari delle rispettive cattedre di diritto tributario, prof. Massimo Basilavecchia e prof. Alberto Comelli, per celebrare il trentesimo anniversario della pubblicazione dell'opera L'oggetto del processo tributario, del prof. Cesare Glendi, edita nel 1984 e ripubblicata nell'occasione in versione anastatica, con nuova breve presentazione dell'Autore. Nella terza parte del volume è altresì contenuto l'inedito saggio del prof. Cesare Glendi "L'oggetto del processo tributario" trent'anni dopo, che costituisce il rendez-vous dell'Autore dell'opera a fronte delle rinnovate discussioni sull'oggetto del processo tributario. In Appendice viene infine pubblicata per la prima volta la versione completa del progetto del Codice della giustizia tributaria redatto dallo stesso prof. Cesare Glendi in sintonia con il dott. Salvatore Labruna, Vice presidente della prima sezione della Commissione tributaria regionale della Lombardia.

L’esercizio della difesa tecnica nel processo tributario, pur modellato sul L.NICOTINA ministero difensivo del rito civile - in base all’art. 30 della legge di delegazione n. 413 del 30 dicembre 1991 - se ne discosta sin dall’equivoca definizione, declinata in termini di assistenza tecnica. Da questo “peccato originale” discendono rilevanti e complesse conseguenze, che non è sempre agevole cogliere, in ordine al corretto atteggiarsi dell’esercizio del ministero difensivo nel rito in questione. Occorre, inoltre, tenere conto del peculiare riconoscimento dell’abilitazione alla difesa di categorie di soggetti che, di norma, non sono coinvolti nell’amministrazione giudiziale della giustizia, nonché del particolare atteggiarsi della difesa diretta, specie riguardo al soggetto esercente la pubblica funzione. Queste specificità, unitamente alla caratteristica impugnatoria del rito, assumono rilievo sotto molteplici aspetti e in particolare sotto quello, fondamentale, del conferimento dell’incarico e della sanatoria dei vizi dello stesso come, pure, degli atti introduttivi in prime cure e in appello. Vexata quaestio, quest’ultima, tuttora sostanzialmente irrisolta e tornata prepotentemente all’attenzione della giurisprudenza, per effetto delle modifiche agite, nel 2015, sull’art. 12 d.lgs. 546/1992. Un problema che ormai è necessario affrontare, anche alla luce della più recente e subentrata obbligatorietà del regime processuale telematico. Al contempo, il subingresso dell’Agenzia delle entrate riscossione, che dal 2017 svolge la funzione di soggetto attivo della riscossione medesima, in un rinnovato assetto organizzativo di natura pubblicistica, ha fomentato una giurisprudenza, incerta e discordante, riguardo alla difesa del nuovo agente in seguito alla sua metamorfosi. Senza pretese di esaustività, si esaminano, dunque, i principali dubbi e problemi che è necessario affrontare, muovendo dal corretto inquadramento della questione nell’ottica dell’affermazione del principio della parità tra le parti in giudizio. Affermazione tanto più necessaria giacché il rito, per sua natura, coinvolge una parte in condizioni d’innegabile supremazia sostanziale sull’altra, poiché esercita la pubblica funzione impositiva e/o riscossiva. Supremazia che non deve, però, trovare spazio in un giusto processo tributario.

Il presente volume risulta a carattere spiccatamente professionale, destinato ad una vasta platea di operatori del diritto.

Da sempre la Collana del prof. Uckmar rappresenta una occasione per approfondire le tematiche fiscali di maggiore interesse ma anche e soprattutto per formulare concrete proposte di intervento a livello legislativo ed amministrativo, in tal modo assicurando un dialogo fattivo con istituzioni e operatori del diritto. Così come ogni ricorrenza porta a guardare a ritroso, anche i novant'anni della Rivista spingono ad effettuare un bilancio sul progressivo cammino del nostro sistema tributario, sul suo stato attuale e su come si debba intervenire per migliorarlo, rendendolo più efficiente.

Il filo conduttore dell'indagine è dato dalle norme tributarie dedicate alla successione, che poi sono anche il limite della stessa, ragionandosi pur sempre 'de iure condito'. Esse sono poche ed eterogenee, presentano contenuti specifici ed ambiti di operatività circoscritti; pur tuttavia, consentono di cogliere e tracciare, quanto meno nelle linee generali e/o in alcuni ambiti significativi, una disciplina abbastanza compiuta. In questa sede, interessa più che altro fornire una chiave di lettura, che possa orientare anche a trattare i contenuti non sviluppati e, più in generale, contribuire a meglio mettere a fuoco i vari argomenti, in una disciplina scarsamente governata dal legislatore tributario, ma non solo, e che richiama sempre più spesso interpreti ed operatori ad un ruolo di non agevole supplenza.