Libri di Paolo Urbani

Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti, nato nel 1994 nell’università e per l’università – ma ampiamente utilizzato anche dagli operatori del settore – è ormai considerato un ‘classico’ della materia. Il testo esamina il governo del territorio nell’insieme delle sue diverse articolazioni: urbanistica, edilizia, tutela dell’ambiente, beni paesaggistici, difesa del suolo e delle acque, lavori pubblici. Costante è l’attenzione alle continue innovazioni legislative sia statali sia regionali, nonché all’evoluzione della giurisprudenza.

I quesiti che il libro po' al centro del dibattito sono i seguenti: è possibile trovar un giusto equilibrio tra interessi pubblici e privati nella pianificazione del territorio? Si può superare la tradizionale discriminazione tra proprietà: tipica della zonizzazione del piano regolatore per ricercare una "giustizia perequativa"? Si può ridurre il peso della rendita fondiaria ed edilizia a favore di meccanismi tesi alla "cattura di valore" che i proprietari ricavano dall'edificabilità delle aree in funzione della costruzione della città pubblica? Attraverso un lungo itinerario che ripercorre più di mezzo secolo di legislazione urbanistica, Paolo Urbani va oltre l'urbanistica "consensuale" tra pubblico e privato per rintracciare nel dibattito culturale, nelle attuali esperienze di pianificazione comunale e sulla base della giurisprudenza amministrativa e costituzionale, i segnali di un'urbanistica "solidale" per ottenere una migliore qualità dei luoghi di vita e di lavoro nelle nostre città, pur in assenza di una legge di principi sul governo del territorio, la cui attesa è lunga quanto la storia della nostra repubblica.

Paolo Urbani ha vissuto parte della sua vita all'estero per motivi di lavoro ma ha sempre mantenuto acceso il suo amore per le montagne. Non è passata stagione in cui non abbia percorso sentieri, scalato rocce, dormito nei rifugi, nei bivacchi veri e in quelli da lui allestiti all'aperto. I monti sono una costante in cui l'autore trova sempre i legami con la fede, la famiglia, gli amici, la natura.

Raccolgo qui un centinaio di scritti, scelti tra i molti pubblicati, più indicativi dell'itinerario istituzionale e scientifico della mia carriera accademica. Si tratta di temi legati al territorio inteso come scenario giuridico nel quale si muovono i fatti dell'economia e della società, alla ricerca continua di un contemperamento tra interessi pubblici e interessi privati. "Due aspetti che rappresentano le fasi del processo dialettico in cui si realizza la vita del diritto: l'autorità e la libertà". In nessun ramo del diritto come quello del "diritto del territorio" è possibile rintracciare con più evidenza questa continua tensione tra la libertà dell'iniziativa economica privata e le esigenze dell'ordinamento di tutelare gli interessi generali della collettività onde evitare il contrasto con l'utilità sociale e indirizzare e coordinare le azioni umane a fini sociali.

"La questione 'urbana' sia a livello comunitario sia a livello internazionale _ specie se riferita alle aree metropolitane - ha assunto da tempo rilievo centrale per i poteri pubblici, centrali e locali, sulla base della presa d'atto che la crescente concentrazione della popolazione in ambiti urbanizzati richiede una riconsiderazione complessiva delle politiche pubbliche in materia di pianificazione e sviluppo dei territori locali. Temi quali lo sviluppo urbano sostenibile, la riduzione del consumo di suolo, la gestione e il recupero del patrimonio edilizio esistente, la riqualificazione e la rigenerazione di interi tessuti urbani degradati o dismessi sono all'ordine del giorno dell'agenda politica ed amministrativa e la crisi economica rende solo più evidente, ed urgente, l'esigenza di riorientamento dello strumentario tecnico e giuridico tradizionale, basato sul presupposto, oggi tutt'altro che scontato, della sostenibilità economica degli interventi di trasformazione del suolo. Un ruolo importante è giocato dall'attività di programmazione e pianificazione urbanistica, comune a tutti i paesi occidentali, posta in essere dai poteri pubblici locali cui l'ordinamento attribuisce la funzione di prefigurare 'disegni ordinati di prospettazioni future'."

“’È ampiamente noto che le libere attività umane sul territorio provocano conseguenze negative indipendentemente dai moventi del tornaconto e dai richiami alla ragione, poiché le stesse mirano contemporaneamente alla massimizzazione dei profitti ed alla minimizzazione dei costi. Di conseguenza, l’assenza di una qualunque regolazione o della fissazione di criteri sociali di scelta, lascia il singolo operatore privo della possibilità di conoscere gli effetti che l’uso del bene o la sua distruzione (acqua, suolo, boschi, paesaggio etc.) può produrre sia sul sistema di relazione con gli altri beni sia sul benessere della comunità locale o superlocale.’ Così Giannini si esprimeva nel suo saggio sull'Ambiente. Non credo che vi siano considerazioni più lucide di queste per affrontare le tematiche di questo libro. Giannini si riferiva alle tematiche degli usi e del consumo di territorio ma è evidente che tale ragionamento può essere esteso a tutte quelle attività nelle quali l’iniziativa economica può incidere sulla sicurezza, sulla salute, sul principio di concorrenza, sugli interessi dei terzi, sulla produzione di beni e servizi.” (Dall'introduzione di Giuseppe Durano)

Il fil rouge del libro riguarda lo stretto legame esistente tra istituzioni ed economia, secondo una corrente di economisti che ritiene che le prime possono contribuire a migliorare i fatti dell'economia. Il ragionamento si lega alla capacità delle istituzioni di rispondere efficacemente ai bisogni dell'economia e della società poiché, come afferma l'economista Douglas North, Premio Nobel per l'economia nel 1993, esponente fin dagli anni '60 insieme a Fogel ed Engerman della nuova storia economica americana, le istituzioni "riducono l'incertezza dei rapporti sociali ed economici, garantiscono i diritti di proprietà, e possono abbassare i costi di transazione poichè rendono più favorevoli le condizioni per lo sviluppo degli scambi". Ma nello stesso tempo – questa è la tesi del lavoro – è anche vero il contrario, poichè sono proprio queste che possono impedire tutto ciò, se non si adeguano ai bisogni della società e del mercato. Sulla base di tali premesse, la chiave di lettura per misurare la capacità delle istituzioni nell'assecondare i fatti dell'economia riguarda le "regole" che permeano direttamente o indirettamente ruolo ed azione di queste e che in qualche modo costituiscono le "invarianti" del sistema istituzionale. Queste attengono al rapporto legge/amministrazione, al processo decisionale in rapporto alla rilevanza degli interessi, alla struttura amministrativa ed alla dimensione degli enti locali, ed al rapporto tra politica e amministrazione. Tutte tematiche che si rivelano – per la loro inadeguatezza – sempre più un ostacolo che un vantaggio per lo sviluppo economico. Ma il lavoro si concentra soprattutto sul rapporto istituzioni economia e territorio poiché è acclarato che qualunque iniziativa economica incontra il limite delle discipline del territorio, specie riguardo ai poteri conformativi dei piani urbanistici degli enti locali. E si dimostra che ancora oggi l'urbanistica "governa" l'economia, ripercorrendo l'evoluzione della disciplina in rapporto ai processi di liberalizzazione, ancora irrisolti, introdotti dalla direttiva Bolkenstein.